Kehärata 35 prosenttia, Raide-Jokeri 40 prosenttia, Länsimetron ykkösvaihe 45 prosenttia, Musiikkitalo 60 prosenttia, Olympiastadionin saneeraus 67 prosenttia… Tuon verran toteutuneet kustannukset ovat lehtitietojen mukaan ylittyneet hankesuunnitelman arvioon verrattuna näissä julkisissa infra- ja rakennusprojekteissa.
Sama suunta on nähtävissä myös parhaillaan kesken olevissa hankkeissa, kuten viimeisimpänä Helsingin Kruunusilloissa jo suunnitteluvaiheessa. Repeämä rassaa päättäjiä, koska toteutuspäätökset tehdään yleensä hankesuunnitelman perusteella.
Ongelma on hyvin tiedossa, sitä päivitellään usein mediassa ja syyllisiä etsitään. Lääkkeiksi eri selvittäjät ovat esittäneet muun muassa ylimääräisiä tilintarkastuksia, valtiolle oikeutta keskeyttää rahoitus ja rakennushankkeita ohjaavan toimikunnan perustamista.
Länsimetro Oy:n entinen hallituksen jäsen Pekka Vaara vinkkaa, että ongelmaa etsitään kenties väärästä paikasta.
”Tyypillisesti vikaa haetaan hankkeen loppupäästä silloin kun huomataan, että kustannukset ylittyvät”, sanoo Vaara.
Vaara ja Länsimetro Oy:n toimitusjohtaja Ville Saksi tuntevat tilanteen hyvin muutenkin kuin Länsimetron omista haasteista. Molemmilla on takanaan pitkä ura isojen rakennus- ja infraprojektien johdossa.
”Edellisellä työnantajallani Skanskalla kuuluin ryhmään, joka tutki globaalisti tätä kustannusongelmaa ja mietti siihen ratkaisuja”, kertoo Saksi.
Saksi ja eläkkeelle siirtynyt Vaara ovat nyt pohtineet asiaa yhdessä. Tuloksena on sekä näkemys kustannusylitysten syistä että ehdotus niiden ratkaisemiseksi.
Tietoa puuttuu suunnitteluvaiheessa
Kaksikko aloittaa kuvaamalla tarkemmin, miten suunnittelu, kustannusten arviointi ja päätöksenteko isoissa julkisissa hankkeissa etenevät:
Ensin syntyy idea rakennuksesta tai infrahankkeesta. Sitä kehitellään, selvitellään ja tutkitaan vuosia, jopa vuosikymmeniä. Seuraavaksi tehdään yleissuunnitelma, sitten hankesuunnitelma, jonka perusteella päätös toteutuksesta yleensä syntyy.
”Alkuvaiheen kustannusarvio syntyy niin, että suunnittelija suunnittelee ja riippumaton arvioija arvioi kustannukset asioille, jotka suunnitelmassa näkyvät. Päälle lisätään ehkä 15 prosenttia yllätyksiä varten. Kaikilla on epäilys, mahtaako tämä riittää, mutta parempiakaan lukuja ei ole tarjolla”, kertoo Vaara.
Hintalappua hankkeelle kysytään kuitenkin jo ideointivaiheessa, ja kun päätös toteutuksesta tehdään, hinta esitetään desimaalien tarkkuudella. Saksi vertaa tätä kustannusarvioita siihen, että ennakoidaan lämpötilaksi Helsingissä ensi heinäkuun 12. päivä 20,3 astetta – ja joku vaatii, että ei saa olla kylmempää kuin 20,0 astetta.
”Silloin kun hankkeesta päätetään, suunnittelun valmius eli projektia koskevan tiedon määrä on vasta muutama prosentti kokonaisuudesta. Tällä muutaman prosentin tiedolla pitäisi sitten pystyä tekemään sataprosenttinen kustannusarvio”, sanoo Vaara.
Millaista kaikkea tietoa projektista sitten päätöksentekovaiheessa uupuu? Mitä mutkikkaampi hanke, sitä enemmän ”yllätyksiä” on edessä.
Alkajaisiksi kustannuksiin vaikuttavat viranomaistulkinnat, jotka saadaan vasta toteutuspäätöksen jälkeen.
”Mitä vaikeampi ja ainutlaatuisempi projekti, sitä haastavampia ovat viranomaisvaatimukset. Esimerkiksi palo-, rakennusvalvonta- ja ympäristövaatimukset selviävät viranomaisillekin usein vasta sitten, kun suunnitelmia ryhdytään toden teolla tarkastamaan”, Saksi sanoo.
Paljon limittyviä hankkeita
Isoihin infraprojekteihin liittyy useimmiten niihin limittyviä hankkeita, kuten Länsimetron tapauksessa bussiterminaaleja ja asemien päälle rakennettavaa kaupunkia. Nämä hankkeet eivät ole vielä suunnitteluvaiheessa tiedossa, vaikka nekin vaikuttavat varsinaisen projektin toteutukseen.
Yhä harvemmin julkinen hanke toteutuu neitseellisessä ympäristössä. Sen sijaan rakennetaan keskelle olemassa olevaa kaupunkia, joka on myös otettava huomioon. Tarvitaan purkutöitä, kiertoreittejä ja tilapäisiä rakenteita. Olosuhdetekijöitä on mahdotonta ennakoida täydellisesti.
Liittyvät hankkeet voivat vaatia asemakaavojen muutoksia, jotka vaikuttavat suunnitelmiin ja viivästyttävät rakentamista.
”Nykyään harvemmin rakennetaan esimerkiksi uutta rataa keskelle peltoa, vaan suurin osa ratahankkeista on olemassa olevan infran täydentämistä ja korjaamista. Esimerkiksi kun rakennetaan Raide-Jokeria Espoossa, korjataan samalla kehä ykköstä ja radan alle jäävää kunnallistekniikkaa”, huomauttaa Vaara.
Pitkään kestävissä hankkeissa on vaikea ennakoida myöskään rakentamisen suhdanteita, jotka vaikuttavat vahvasti urakkatarjousten tasoon.
”Länsimetron asemilla on sama koko- ja laatutaso ja sama sopimusmalli, mutta neliöhinnat ovat vaihdelleet -15 prosentista +10 prosenttiin perustasoon verrattuna. Talotekniikassa vaihtelu on pienempää”, Saksi kuvaa suhdanteiden vaikutusta.
Hyödyt ja tavoitteet selviksi
Projektin epäselvät hyödyt ja tavoitteet ovat kustannusarvioinnin toinen kipukohta puutteellisen tiedon lisäksi.
”Nykyinen kustannus-hyöty-laskenta on jäänyt täysin ajastaan jälkeen. Arvoa rahalle -ajattelu unohtuu eikä mietitä, millaisia asioita voi karsia ja mitä ei”, sanoo Saksi.
Hän vertaa tavoitteiden toteutumista vaateostoksilla käyntiin: ”Olen vailla pitkiä housuja, äiti antaa minulle 50 euroa ja tulen kaupasta shortsien kanssa.”
Siis jos tavoitteet ja hyödyt eivät ole kirkkaana mielessä, on vaikea reagoida johdonmukaisesti toteutumisvaiheessa tuleviin yllätyksiin, eri sidosryhmien toiveisiin tai suoranaisiin vaatimuksiin. Esimerkiksi Olympiastadionin remontissa tulevat käyttäjät halusivat katsomoista pilarit pois haittaamasta näkymää kentälle. Tämä toi miljoonia lisää kustannuksiin.
Saksi ihmettelee myös tapaa asettaa epärealistisia tavoitteita siinä toivossa, että alimitoitetulla budjetilla ja aikataululla kyettäisiin tuottamaan säästöjä.
”Epärealistisilla tavoitteilla vain varmistetaan koko hankkeen epäonnistuminen, oli kyse sitten kustannuksista, aikataulusta tai laadusta.”
Ei yhtä lukua vaan todennäköisyysjakauma
Hyviä selityksiä kustannusten nousulle siis löytyy – mutta miten päästäisiin realistisempaan kustannusarvioon jo alun alkaen? Saksilla ja Vaaralla on parannusehdotus, joka ei edusta pelkästään heidän omaa ajatteluaan.
”Tämä on globaali ongelma, josta on tehty aika paljon tutkimustyötä. Ratkaisuumme on osittain poimittu muista maista viimeaikaisia suosituksia asiaan. Nämä menetelmät ovat jo olemassa ja testattu kansainvälisessä käytössä”, sanoo Vaara.
Heidän ehdotuksensa mukaan isojen hankkeiden kustannusarvioksi ei aseteta yhtä yksittäistä lukua vaan todennäköisyysjakauma. Sen pohjana toimisi kansallista standardia noudattava pakollinen aikataulu- ja kustannusriskiarvio.
”Aluksi voi olla esimerkiksi odotettu kustannus sata miljoona euroa, todennäköisenä kustannushaitarina 50–200 miljoonaa. Lopullista toteutuspäätöstä tehdessä kustannushaitari olisi 100–140 miljoonaa ja toteutunut kustannus sitten 120 miljoonaa”, Saksi havainnollistaa.
Hankkeiden kustannusriskiprofiilit eroavat toisistaan sen mukaan, miten ainutlaatuisesta projektista on kyse. Vähäriskisimpään päähän kuuluvat noin vuoden mittaiset standardirakennukset, jollaisia on tehty paljon. Enemmän riskiä on uniikeissa infrahankkeissa tai vaativissa peruskorjauksissa.
”Korkeimpaan riskiluokkaan kuuluvat esimerkiksi maarakennushankkeet, joissa pinnan alla piilee paljon asioita joita ei tiedetä. Tai ydinvoimalan rakentaminen ennen kuin on saatu viranomaistulkinnat hankkeen vaatimuksista”, Vaara kuvaa.
Päättäjille pitäisi Saksin ja Vaaran mukaan kertoa myös, mikä on kustannusjakauman luotettavuus. Tämä toisi läpinäkyvyyttä kustannuksiin.
Vaiheistetaan päätöksenteko ja hyväksytään epävarmuus
”Päätöksenteon valmistelua pitää muuttaa niin, että epävarmuus myönnetään ja hyväksytään”, sanoo Saksi.
Päätöksenteko hankkeesta pitäisi myös vaiheistaa portteihin, kun kustannusarvio tarkentuu suunnittelun edetessä. Vaiheittainen päätöksenteko vaatii sitä, että hankkeen tavoitteet ja hyödyt ovat tarkasti selvillä: miksi investointi tehdään ja mistä ei voi tinkiä. Silloin porttien kohdalla pystytään perustelemaan, millaiset muutokset voidaan hyväksyä.
”Kun suunnittelu tarkentuu, voidaan kertoa mikä kasvattaisi kustannussummaa ja mistä voidaan säästää, mutta silloin pitää olla alkuperäiset tavoitteet kirkkaana mielessä. Pitää olla myös varaa sanoa, että ei sittenkään investoida”, Saksi painottaa.
Saksi ja Vaara ovat esitelleet ajatuksiaan Länsimetron ohjausryhmässä, ja tämäntyyppistä menetelmää noudatetaankin länsimetron kakkosvaiheen rakentamisessa. He haluaisivat kuitenkin nähdä myös laajemman muutoksen julkisten projektien hallinnassa.
”Kun tällaiset työkalut ovat olemassa, niitä pitäisi käyttää, kouluttaa ja kehittää. Muuten nähdään ihan vastaavia kustannusten ylityksiä tulevissa isoissa projekteissa, joita valmistellaan jatkuvasti.”
Heidi Hammarsten
