Päästökauppa ei tapa kilpailukykyä – mutta kunnianhimoinen ilmastopolitiikka jakaa yritykset voittajiin ja häviäjiin

• Jaa artikkeli X:ssä

Palataan hetkeksi historiaan. 

Kun Suomi otti käyttöön hiilidioksidiveron ensimmäisenä maana maailmassa vuonna 1990, teollisuuden edustajat olivat erityisen huolissaan sen vaikutuksista kilpailukykyyn. 

Paikallisen sääntelyn sijaan he peräänkuuluttivat kansainvälisen yhteistyön tarpeellisuutta ja uskoivat hiilidioksidiveron olevan vaikuttava ilmastopolitiikan keino vain siinä tapauksessa jos sama käytäntö omaksuttaisiin useassa maassa. 

Maailma on muuttunut kolmenkymmenen vuoden takaisesta ja samoin ilmastotavoitteiden kunnianhimoisuus, mutta maailmanlaajuisesti koordinoitu politiikka loistaa poissaolollaan. 

Julkinen keskustelu kilpailukyvyn ja ilmastopolitiikan suhteesta on yhä kiivaampaa. Liian tiukan ja velvoittavan ympäristöpolitiikan pelätään ajavan tietynlaiset yritykset investoimaan maihin, joissa ympäristösäätelyä ei ole tai se on selvästi vähäisempää. Tätä vaikutusta kutsutaan hiilivuodoksi. Seurauksena on, että globaalit päästöt eivät vähene vaan voivat jopa kasvaa. 

Tosiasiassa on kuitenkin selvää, että ilmastopolitiikka edellyttää väistämättä paikallisia ratkaisuja. Esimerkiksi jos Suomi olisi vuonna 1990 jäänyt odottamaan maailmanlaajuista hiilidioksidiveroa, odottaisimme sitä yhä, ja Suomen päästöt olisivat selvästi nykyistä korkeammat.

Jos maailmanlaajuinen päästöjen hinnoittelu on joskus toteutuakseen, se tapahtuu todennäköisemmin alhaalta ylöspäin, paikallisten järjestelmien linkittämisen kautta.

Toki vuoden 1990 jälkeen tilanne on jo muuttunut siltä osin radikaalisti, että Euroopan unioni käynnisti vuonna 2005 niin sanotun päästökaupan, jonka piiriin kuuluu merkittävä osa hiilidioksidipäästöjä tuottavista yrityksistä. 

Järjestelmä perustuu malliin, jossa yritykset velvoitetaan hankkimaan päästöjään vastaava määrän oikeuksia. Yritykset voivat siis käydä “päästömarkkinoilla” kauppaa eli ostaa ja myydä oikeuksia. Järjestelmä luo hiilidioksidipäästöille hinnan ja kannustaa päästöjen vähentämiseen samaan tapaan kuin Suomen hiilidioksidivero. 

Iso kysymys onkin, miten päästökauppajärjestelmä on vaikuttanut ilmastopolitiikkaan ja ennen kaikkea hiilivuotoon?  

Tehokas päästökauppa ei tarkoita hiilivuodon täydellistä pysäyttämistä

Päästökauppajärjestelmää luotaessa huolena oli ennen kaikkea kehitys, jossa osa yrityksistä siirtää tuotantoaan pois unionin alueelta kustannuksia välttääkseen. 

Huoleen on vastattu osin alentamalla kunnianhimon tasoa esimerkiksi lisäämällä päästöoikeuksien kokonaismäärää, hyväksymällä halpojen päästökompensaatioiden käyttö tai vapauttamalla sektoreita kokonaan sääntelystä. Lisäksi kustannuksia on kompensoitu suoraan rahallisesti sekä jakamalla ilmaisia päästöoikeuksia, joilla on markkinahinta ja siten rahallinen arvo.

Päästöjen kontrollointi on kaikkea muuta kuin yksinkertaista. Yksittäisten maiden ja Euroopan unionin täytyy jatkuvasti luovia kunnianhimoisten ilmastotavoitteiden ja kilpailukyvyn välisessä ristiaallokossa. 

Paljonko yrityksiä sitten tulisi kompensoida julkisen rahoituksen turvin, jotta ne pysyvät tietyssä maassa? 

Tarkkaa vastausta on mahdotonta antaa. Yrityksillä itsellään on toki riittävästä kompensaatiosta paras tieto, mutta samalla kannustin liioitella hiilivuodon uhkaa. Jos muuttoaikeita liioitellaan, saattaa seurauksena olla nimittäin anteliaampi kompensaatio. 

Kun Euroopan unioni on tukenut yrityksiä rahallisesti ja jakamalla ilmaisia päästöoikeuksia, osa lähtöä harkinneista yrityksistä on jäänyt ja investoinut Eurooppaan. Mutta saman korvauksen saavat myös ne yritykset, jotka eivät alun perinkään olleet lähdössä. Toisin sanoen, joidenkin yritysten kohdalla tuet ovat lähinnä julkisten varojen tuhlausta ilman merkittävää positiivista vaikutusta. 

EU:n päästökauppa onkin saanut kritiikkiä siitä, että se on luonut saastuttaville yrityksille ylisuuria, eli niin kutsuttuja “windfall”-voittoja. Järjestelmän pitää tukea yrityksiä riittävästi torjuakseen hiilivuotoa, mutta riittävän vähän estääkseen julkisten varojen kanavoimista yritysten windfall-voitoiksi. Tästä seuraa, että hiilivuodon pysäyttäminen hinnalla millä hyvänsä ei ole järkevän ilmastopolitiikan ominaisuus.

Jälkeenpäin tehdyissä empiirisissä tarkasteluissa päästökaupalla ei ole havaittu olleen laaja-alaisia negatiivisia vaikutuksia yritysten kilpailukykyyn. Ei ole myöskään löydetty todisteita, että päästökauppa olisi merkittävästi lisännyt hiilivuotoa. 

EU:n päästökaupan historiallista kompensaatiojärjestelmää voidaan näin ollen perustellusti pitää jopa liian anteliaana. Toki kompensaatioita on kuitenkin hiljalleen kiristetty ja yleisen tukemisen sijaan kohdennettu hiili- ja kauppaintensiivisille teollisuudenaloille, joilla hiilivuodon riski on kaikkein suurin. On myös epävarmaa, kuinka suuri hiilivuodon riski on nyt, kun päästöoikeuden hinta on kohonnut.

Minkälaiset yritykset hyötyvät erilaisista kompensaatiokeinoista?

On huomattava, että edellä mainitut kilpailukykyyn keskittyvät tutkimukset arvioivat päästökauppasektoria kokonaisuudessaan. Tulokset peittävät alleen hyvin erilaisia vaikutuksia yritysten ja toimialojen välillä. 

Selkein jakolinja on, että monilla vähemmän vientivetoisilla aloilla, kuten energiantuotanto, yritykset voivat vyöryttää ison osan kustannuksista lopputuotteiden hintoihin. Kansainväliselle kilpailulle altistuneella vientisektorilla, kuten terästeollisuudessa, mahdollisuus on rajatumpi. 

Osa yrityksistä joutuu väistämättä ostamaan tarvittavat päästöoikeudet ja niille päästökauppa luo kustannuksia. Toisille yrityksistä keinojen löytäminen päästöjen vähentämiseksi on selvästi helpompaa. Korkeamman lopputuotteen hinnan tai myytyjen päästöoikeuksien kautta osa yrityksistä jopa hyötyy päästökaupasta taloudellisesti.

Pitäisikö yrityksiä tukea ilmaisilla päästöoikeuksilla vai madaltamalla ilmastopolitiikan tasoa? Jos päästöjen hintaa lasketaan, ensisijaisina hyötyjinä ovat ”likaiset” yritykset. Ne eivät löydä keinoja vähentää päästöjään, jatkavat päästöjen tuottamista entiseen malliin ja maksavat päästöjen hinnan hiilidioksidiveron tai päästöoikeuksien muodossa. 

Saastuttavien “likaisten” yritysten sijoittumispäätös ei ole kuitenkaan ilmastonmuutoksen kannalta oleellista, sillä nämä yritykset aiheuttavat päästöjä sijainnista riippumatta. Täten hiilivuoto on itsessään väärä peruste laskea päästöjen hintaa. Rahallinen kompensaatio tai ilmaisten päästöoikeuksien jako puolestaan kohdentuu sekä ”likaisille” että ”puhtaille” yrityksille ja on siksi perustellumpi tapa kompensoida kustannuksia. 

Yhdistämällä korkeampi päästöjen hinnoittelu ja ilmaiset päästöoikeudet, voidaan tukea kohdentaa erityisesti  hiilineutraaliuden tavoittelun kannalta ratkaiseviin yrityksiin, jotka löytävät edullisimmat keinot päästöjen leikkaukseen. Kun yritykset leikkaavat päästöjään, ne asettuvat päästömarkkinoilla oikeuksien myyjiksi ja hyötyvät korkeasta päästöoikeuden hinnasta. Tilanne luo perusteet tiukalle ilmastopolitiikalle, vaikka yritysten muuttamisen riski olisikin todellinen. 

Väite, jonka mukaan hiilivuoto estää kunnianhimoisen paikallisen ilmastopolitiikan teon, ei siis pidä vettä.

Vastaava vaikutus on havaittu kauppapolitiikasta. Kansainvälinen kauppa suosii tuottavia yrityksiä ja haittaa tehottomia yrityksiä, jotka eivät pärjää kansainvälisessä kilpailussa. Tämä aiheuttaa yritysten valikoitumista ja vaikuttaa lopulta positiivisesti maiden tuottavuuskehitykseen. Tehottomat yritykset karsiutuvat markkinoilta luonnostaan.

Uusin tutkimuksemme löytää ilmastopolitiikasta vastaavan valikoitumisvaikutuksen, jota ei ole aiemmin tunnistettu ja systemaattisesti tutkittu. Korkeampi päästöjen hinta edesauttaa ilmastopolitiikkaa kohdentamalla kompensaatiota tehokkaimmille yrityksille. Käyttämällä toimialatason dataa havaitsimme, että tämä vaikutus voi nostaa paikallisille hiilidioksidipäästöille asetettavaa hintaa jopa noin kolmanneksella.

Tutkimamme suorat vaikutukset ovat kuitenkin vasta ensimmäinen askel, ja osa laajempaa kokonaisuutta. Jatkossa aiomme selvittää miten ilmastopolitiikan seurauksena tapahtuva yritysten valikoituminen vaikuttaa yhteiskunnan eriarvoistumiseen. Ovatko uudet työpaikat pääomavaltaisempia tai koulutukseltaan vaativampia kuin poistuvat? Ja miten Euroopan komission ehdottamat uudet keinot, kuten hiilitullit, vaikuttavat näihin mekanismeihin? 

Kansainvälisen kaupan avautuminen on valikoinut ihmisiä voittajiin ja häviäjiin, myllertänyt työmarkkinoita ja vaikuttanut jopa poliittiseen polarisaatioon. Ilmastopolitiikan valikoimisvaikutus on vielä avoin kysymys, jonka ymmärtäminen ja ratkaiseminen vaikuttavat merkittävästi siihen, millaisessa hiilineutraalissa yhteiskunnassa elämme vuonna 2035.

Tämä artikkeli on julkaistu Creative Commons CC BY-ND 4.0 -lisenssillä.

Tutustu muihin vapaan lukuoikeuden Akatemia-artikkeleihin